位于松江区的G60科创云廊。资料照片

松江区案例编写组

习近平总书记考察上海时强调，要打造国际一流营商环境，激发各类经营主体活力。松江区始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神，学深悟透习近平总书记考察上海重要讲话精神，持续深化商事制度改革，大力推进市场监管数字化转型，以新思想引领高质量发展，在全国首创依托“云监码”开展数字化“双随机、一公开”，着力规范行政执法行为。2023年5月，因创新依托“云监码”深化“双随机、一公开”监管，经国务院同意表彰，松江区被评为“深化商事制度改革成效明显的地方”，并给予优先支持商事制度改革试点的激励。

“云监码”，全称“云间抽查监管码”，是松江区为了解决涉企行政执法检查的堵点问题，依托区“互联网+监管”和区“一网通办”平台，创新推出的“双随机、一公开”新型数字化监管机制。自2022年7月上线以来，“云监码”被全覆盖应用于区人社局、区经委、松江海关等多部门对涉重点民生行业企业开展的“双随机、一公开”系列抽查中，抽查企业总数超过2万家。松江区通过数字化创新打通了行政监管和上海“一网通办”的数据互联，让行政监管“无事不扰”，让企业更有获得感，全力打造法治、便捷、高效的长三角G60科创走廊营商环境。同时，一码直达企业，监管信息清晰透明，“云监码”为每一次检查印上了“数字身份证”，锁定了抽查规则、抽查对象、抽查人员和抽查结果，一码贯穿监管行为全周期、全过程。“见码才是随机、有码才能抽查”，如今已成为松江区“双随机、一公开”监管工作的广泛共识。

创新动因

“双随机、一公开”监管是党中央、国务院作出的重大决策部署，是监管理念和方式的重大创新，是深化“放管服”改革、加快政府职能转变的内在要求，是减轻企业负担、优化营商环境的有力举措，是事中事后监管的重要方式。所谓“双随机、一公开”，是指在监管过程中，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，并将抽查情况和检查结果及时向社会公开的一种监管模式。2019年1月《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》提出，将“双随机、一公开”作为市场监管的基本手段和方式，除特殊重点领域外，原则上所有行政检查都应通过双随机抽查的方式进行，取代日常监管原有的巡查制和随意检查，形成常态化管理机制。

当前，我国经济发展已经进入提质增效、转型升级的关键时期，进一步规范执法部门的权力，杜绝随意执法、任性执法，为企业营造优良的经营环境，实现执法检查的阳光化、透明化，显得日益重要和迫切。松江区市场监管局聚焦市场监管重点工作和主责主业、市场监管领域重点难点堵点问题开展专题调研，坚持实事求是，摸清实情、找准症结，坚持问题导向，着力解决问题。调研发现，松江区历年来在推动双随机监管和执法公示的工作中取得了不少成效，但也遇到一些瓶颈和难题，大部分问题在全国还具有共性。主要体现在：

（一）政府各部门认识不一，冷热不均。双随机监管和全程执法公示对行政执法部门而言，不仅仅是执法流程的改变，更是执法理念、执法文化、执法能力、执法方式、信息化水平的提升。而且所有检查都必须向社会公示，这需要各行政管理部门的自我加压。然而，各部门在工作推进过程中，出于各种原因对双随机工作的认识程度存在差异，主观能动性上也表现不一。

（二）双随机抽查缺少有效外部监督。随着中央和市级层面督查力度和宣传力度的加强以及各级联席会议的不懈努力，各区级层面的执法部门，都知道了“双随机、一公开”监管的重要性和必须性，也对外声称自己的检查是双随机抽查，但是否真的是双随机抽查，既无监督也无凭据，为任性执法和随意执法留下了空间。

（三）双随机抽查只是单向透明，不能双向互动，企业缺乏获得感。由于“双随机、一公开”抽查依托的市、区两级“互联网+监管”系统是政府部门内部使用的平台，企业无法登录使用，所以经营主体无从知晓抽查计划，公众和企业也无法监督政府部门是否履行“双随机”抽查的职责。只有上级监督而缺乏外部监督，双随机抽查基本上处于单向透明状态。企业对于政府部门通过“双随机、一公开”抽查努力打造的营商环境难有获得感。

（四）“互联网+监管”系统无法和“一网通办”融合。“互联网+监管”系统中拥有庞大的政府监管数据，但这是封闭的系统，无法通过“一网通办”为企业和社会提供数据资源支持，造成两个平台之间产生数据鸿沟。

基于上述痛点、难点和堵点问题，作为全区“双随机、一公开”监管工作牵头部门的松江区市场监管局，在区委、区政府的领导下，牵头试点，创新推出双随机抽查“云监码”制度，实现数字化双随机监管。

主要做法

党的二十大报告擘画了全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，明确了新时代新征程党和国家事业发展的目标任务，特别是高度重视信息化数字化发展，就加快建设网络强国、数字中国提出一系列新要求，作出一系列新部署。松江区市场监管局注重用好数字化手段，为优化营商环境赋能，促进政府职能转变和服务效率提升。“云监码”是松江区推出的数字化“双随机、一公开”监管新模式，在“互联网+监管”的基层实践基础上，以“一网通办”平台为桥梁，以问题为导向，进一步将“双随机、一公开”监管往更高阶段推进。

各行政执法部门在松江区“互联网+监管”平台中制定双随机抽查计划，随机摇号产生检查对象和执法人员后，系统将自动生成含有双随机检查告知书的“云监码”（二维码）。“云监码”通过松江区“互联网+监管”后台自动向“一网通办”中的“企业专属网页”推送。企业在“一网通办”页面上通过手机扫“云监码”，一码便知被双随机抽查的检查时间、检查事项和配合方式；随机抽中的执法人员通过区“互联网+监管”平台扫“云监码”便知抽查对象和抽查要求。执法人员凭“云监码”对企业实施双随机抽查；企业按“云监码”的要求配合执法人员双随机抽查；企业凭“云监码”可实现与执法人员信息交互，预约检查时间并获得全过程检查结果。

“云监码”从2021年6月提出设想，经过3个月调研，形成工作方案；2021年8月，松江区市场监管局牵头成立松江区“云监码”建设工作推进小组，区政务服务办、区科委、区司法局（区法制办）为成员单位。

“云监码”建设分为两块内容：

一是信息化建设。2021年9月，信息化改造工程经区政府批准立项，由松江区市场监管局牵头实施，万达信息公司承担松江区“互联网+监管”平台信息化改造；松江区“一网通办”系统接入改造由区政务服务办负责实施。2022年6月，“云监码”的信息化建设完成，打通了“互联网+监管”平台和“一网通办”平台，实现两网“双随机”监管的融合。松江区所有双随机抽查结果，在向国家企业信用信息公示网公示的同时，在“一网通办”平台上进行数据归集和公示，展示企业全生命周期管理的数字档案。

二是制度化建设。松江区市场监管局、区司法局（区法制办）、区政务服务办三方对全区双随机执法开展详细调研，并于2022年6月27日正式联合印发《关于在松江区涉企行政检查中推行通过“云监码”实施“双随机、一公开”监管的通知》，将双随机监管的“云监码”与行政执法“三项制度”相结合，赋予“云监码”在全区行政执法中的制度化地位。同时，松江区市场监管局以松江区“双随机、一公开”联席会议办公室名义，在征求了全区各行政执法部门意见和建议的基础上，起草了《松江区“双随机、一公开”监管工作行动纲要（2022）》，在全区推动开展以“云监码”为数字化载体的双随机抽查。

2022年7月22日，松江区人民政府在G60科创大厦召开全区“双随机、一公开”工作会议暨“云监码”的启用仪式，向全区宣布“云监码”正式启动。

实际成效

对于营商环境而言，“云监码”是松江区的“两个桥梁”和“两个凭证”，即执法部门与企业的沟通桥梁、“互联网+监管”与“一网通办”的连接桥梁、执法部门规范检查的数字化凭证、企业用以监督执法部门的数字化凭证。

（一）实现了数字化监管的工作模式。“云监码”的推进实施，创新了双随机监管数字化工作模式，从抽查计划的制定、检查事项的确定，到检查对象和执法人员的随机摇号产生，再到“云监码”的生成和向企业推送，全部实现数字化，确保双随机抽查更加便捷、迅速、高效。

（二）实现了双随机抽查的刚性。凝聚了“见码才是随机”“有码才能抽查”的社会共识，通过“云监码”去倒逼各部门积极实施“双随机、一公开”的监管，确保各单位所抽查的企业真正是通过“双随机”产生，从而杜绝随意检查和任性检查。

（三）实现了内、外两张网的融合。真正打通了“互联网+监管”和“一网通办”平台，实现了内网和外网融合、监管和服务统一。

（四）实现了外部监督和内部监督的统一。“云监码”的推进实施，让经营主体更有获得感和安全感，通过公开透明的数字化执法过程，引导经营主体的主动参与和社会公众的主动监督，创造出松江区优质的营商环境。

自2022年7月“云监码”正式上线以来，松江区市场监管局已经依托“云监码”开展了20290多户企业的双随机抽查；区人社局、区经委、松江海关等多个部门，使用“云监码”集中开展了“非电网直供电和转供水价格行为”“供气企业收费行为”“中央厨房和集中供餐单位用工和工资发放”“预付卡备案单位资金管理”“单用途预付卡发卡备案企业”“食品生产出口企业”等直接关系民生行业的企业的“双随机、一公开”系列抽查。松江区市场监管局所有能实施“双随机、一公开”检查的事项，已经100%实现了依托“云监码”实施数字化双随机抽查。

目前，“云监码”系统已经能支撑松江区所有执法部门的涉企“双随机、一公开”监管，根据系统中设置的信用风险分类指标体系，对检查企业实现了全自动随机、全流程告知、全方位公示、全过程跟踪。

总结思考

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。“云监码”的创新，是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，用基层实践阐释好“新思想引领高质量发展”的生动实践案例。下一步，还将从以下几个方面进一步着手推进工作：

一是制度升级。进一步提升“云监码”的制度能级，将目前有关“云监码”所依据的制度性文件（包括使用和考核），由原区市场监管局、区司法局、区政务服务办等联合发文的部门文件，升级到区政府层面的规范性文件，将依托“云监码”实施“双随机、一公开”监管作为全区各执法部门的工作规范和标准，进一步提高制度刚性，为下一步监督全区各部门主动开展双随机抽查提供制度保障。同时，通过制度建设，让“云监码”成为全社会监督政府部门双随机监管的数字化凭证，让企业更有获得感和安全感，形成全社会共治的一流营商环境。

二是技术升级。进一步拓展和改造“云监码”的应用场景。现在的“云监码”只支持单部门的“双随机、一公开”监管。目前松江区市场监管局正与相关机构开展商讨，探索进行系统的升级改造，将多部门联合双随机抽查兼容纳入“云监码”系统。同时，在松江区“随申办政务云”中建设全区各行政执法部门通用的移动监管“App”，通过这个“App”，各行政执法部门都可以实现移动双随机抽查。

三是制定清单。针对各行政执法部门随意检查、重复检查、多频次检查的问题，排摸企业实际诉求，全面梳理“双随机、一公开”监管中存在的共性问题。制定各部门“高频检查事项目录清单”，将各执法部门涉企的高频检查事项全部纳入“云监码”的“双随机、一公开”监管范围，并作为区政府“云监码”规范性文件的配套细则在松江政府门户网站上对全社会公示。同时，根据监管实际，每年对“高频检查事项目录清单”进行动态调整，实现应纳尽纳。

四是与全市跨部门综合监管改革进行制度融合。制定《松江区“双随机、一公开”监管工作行动纲要（2024）》，将《上海市跨部门综合监管重点行业领域清单（2023年版）》的39项重点领域全部纳入“松江区2024年‘双随机、一公开’联合抽查计划”，探索将依托“云监码”开展的部门联合双随机抽查与跨部门综合监管改革进行融合，相互促进。（解放日报）